Deficyt budżetowy i jego konsekwencje

823

deficyt budżetowyRoczny budżet Polski na 2020 rok został uchwalony 14 lutego. Premier Mateusz Morawiecki był wtedy przepełniony dumą, ponieważ rząd przyjął projekt pierwszego realizacji pierwszego w historii budżetu bez deficytu. Jak nietrudno się domyślić, rzeczywistość przedstawiała się zupełnie inaczej. W połowie sierpnia rząd przyjął nowelizację budżetu zakładającą na koniec roku deficyt budżetowy w wysokości 109,3 miliarda złotych. To absolutny rekord – najwyższy deficyt w historii naszego kraju. Warto dodać, że jeszcze większe obawy budzi sam deficyt całego sektora finansów publicznych, który wzrósł do 270 miliardów złotych. Oznacza to, że jego wartość wynosi 12% Produktu Krajowego Brutto Polski, a to najwięcej spośród wszystkich krajów Unii Europejskiej. Czym jest deficyt budżetowy, jak powstaje, jakie są jego konsekwencje, kto go ustala oraz czym różni się od długu publicznego? Odpowiedzi na te wszystkie pytania oraz inne najważniejsze informacje zostaną udzielone poniżej.

Deficyt budżetowy – co to jest?

Deficyt budżetowy to po prostu ujemne saldo w budżecie instytucji, czyli sytuacja, w której wydatki w budżecie danej instytucji są wyższe niż jej dochody w danym okresie rozliczeniowym (roku budżetowym). Przeciwieństwem deficytu jest nadwyżka budżetowa, która występuje kiedy dochody są wyższe niż wydatki.

Dla ustalenia wielkości deficytu budżetowego zasadnicze znaczenie ma określenie, jakie przychody są dochodami budżetowymi, a jakie wydatkami. Najczęściej przyjmuje się, że dochody stanowią przychody niepociągające za sobą konieczności zwrotu, wydatki to zaś płatności niewymagające spłaty. Wyjątkiem są jednak pożyczki udzielane w celu realizacji celów państwowej polityki, traktowane na równi z wydatkami, oraz spłaty tych pożyczek traktowane na równi z dochodami.

Oprócz przedstawionego tradycyjnego sposobu ujmowania deficytu budżetowego jest znany sposób odmienny, obowiązujący w UE, wprowadzony Traktatem z Maastricht (1992). Przez deficyt budżetowy rozumie się tam przyrost zadłużenia netto (ang. net borrowing), czyli przyrost długu publicznego pomniejszony o przyrost należności (łącznie ze stanem środków na rachunkach bankowych) oraz skorygowany o zmiany innych aktywów i pasywów.

Deficyt budżetowy może występować w budżecie państwa, budżecie jednostki samorządu terytorialnego (gminy, miasta, powiatu, województwa), jak również jako łączny deficyt całego sektora finansów publicznych (ang. general government), obejmującego budżet państwa, budżety samorządowe, fundusze ubezpieczeniowe, Narodowy Fundusz Zdrowia, pozostałe fundusze celowe oraz inne jednostki publiczne (prócz przedsiębiorstw i banków). Znaczenie makroekonomiczne ma przede wszystkim deficyt całego sektora budżetowego, jednakże powszechnie największą uwagę skupia deficyt budżetu państwa, który jest normowany w ustawach budżetowych.

Podejście do deficytu budżetowego

Tradycyjnie deficyt budżetowy jest oceniany negatywnie, uważany za wyraz złego gospodarowania i błędnej polityki budżetowej, za coś nierozsądnego i niemoralnego. Poglądy takie kształtowały się pod wpływem wielowiekowych trudności w pokrywaniu nadmiernych wydatków państwowych, powodowanych rozrzutnością władców i prowadzeniem ustawicznych wojen. Krytycznie do deficytu budżetowego odnosiła się na płaszczyźnie teoretycznej ekonomia klasyczna.

Zmiana w podejściu nastąpiła dopiero w latach trzydziestych XX wieku pod wpływem teorii J.M. Keynesa. Uważał on, że zasadniczym problemem w polityce budżetowej są efekty w zakresie oddziaływania na gospodarkę jako całość, zwłaszcza z punktu widzenia stabilizacji koniunktury. Występowanie deficytu budżetowego nie stwarza niebezpieczeństwa, a jeśli wydatki finansowane z deficytu ułatwiają wychodzenie z recesji, staje się on wręcz pożądany. Jednakże malejąca skuteczność polityki stabilizacyjnej opartej na koncepcjach Keynesa i narastanie w latach siedemdziesiątych XX wieku procesów inflacyjnych spowodowało, że znowu zaczęto uważać deficyt budżetowy za zjawisko negatywne, przede wszystkim jedno z głównych źródeł inflacji.

Istotne znaczenie ma problem oceny, jaka wielkość deficytu budżetowego nie jest niebezpieczna dla stabilizacji makroekonomicznej. W Traktacie z Maastricht przyjęto, że dopuszczalna wielkość deficytu budżetowego (liczonego zgodnie z ustaloną tam metodą) wynosi dla całego sektora budżetowego 3% PKB. Nie można jednak traktować tego jako zasady uniwersalnej, gdyż dopuszczalna wielkość deficytu budżetowego zależy od tempa wzrostu, wysokości stóp procentowych i chłonności rynku kapitałowego. Można przyjąć, że dopuszczalny jest taki deficyt budżetowy, który nie spowoduje w następnym roku wzrostu kosztu obsługi długu publicznego w relacji do PKB.

Jak powstaje deficyt budżetowy i kto ustala jego wysokość?

Wiemy już co to jest deficyt budżetowy, przejdźmy więc do kolejnych bardzo istotnych kwestii. Deficyt budżetowy może być założony już w ustawie budżetowej (polskie prawo budżetowe wymaga wówczas określenia sposobu jego pokrycia) lub powstać w toku wykonywania budżetu w wyniku popełnionych błędów, albo pod wpływem czynników niezależnych. Ponieważ dla rządu ustalony w ustawie budżetowej pułap deficytu budżetowego jest nieprzekraczalny, w sytuacji gdy zarysowuje się możliwość jego przekroczenia, rząd musi spowodować odpowiednią nowelizację ustawy powodującą podwyższenie pułapu albo liczyć się z poważnymi konsekwencjami politycznymi – odmową udzielenia przez parlament absolutorium, co jest równoznaczne z dymisją rządu.

Deficyt budżetowy może wynikać z:

  • Szybszego zwiększania wydatków budżetowych (militaryzacja gospodarki, rozbudowana administracja państwowa, inwestycje publiczne, transfery, wysokie koszty obsługi kosztu długu zagranicznego i wewnętrznego) w stosunku do dynamiki wzrostu dochodów
  • Zbyt niskich dochodów budżetowych, przy utrzymaniu poziomu wydatków
  • Zwiększania wydatków i zmniejszania podatków (polityka pobudzania wzrostu w gospodarce)

Wielkość deficytu budżetu państwa w danym roku budżetowym określa coroczna ustawa budżetowa, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z art. 220 Konstytucji RP. Dotyczą one zakazu ustalania przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej poprzez zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów oraz pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa.

Jak zostało wspomniane powyżej do zwiększenia deficytu budżetowego może dojść poprzez uchwalenie nowej ustawy budżetowej (nowelizacji budżetu). W ustawie budżetowej należy również wskazać źródła pokrycia deficytu budżetowego. Deficyt budżetu państwa oraz inne pożyczkowe potrzeby budżetu państwa mogą być sfinansowane przychodami pochodzącymi ze:

  • Sprzedaży skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym
  • Kredytów zaciąganych w bankach krajowych i zagranicznych; pożyczek; prywatyzacji majątku Skarbu Państwa
  • Kwot pochodzących ze spłat udzielonych kredytów i pożyczek
  • Nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych (do tej pory jednak żadna nadwyżka nie miała miejsca)
  • Nadwyżki budżetu środków europejskich, pod warunkiem że stanowi źródło spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu środków europejskich
  • Innych operacji finansowych

Jak rządy próbują ograniczać deficyt budżetowy oraz jakie są skutki ich działań?

Deficyt budżetowy jest jednym z podstawowych kryteriów oceny polityki fiskalnej państwa. Deficyt budżetowy finansuje się przez zaciągnięcie jakiejś formy kredytu. Wysoki deficyt budżetowy państwa oznacza najczęściej konieczność emisji dużej ilości obligacji skarbowych, co wpływa z kolei na wzrost ich oprocentowania. Państwo jako zazwyczaj wiarygodny kredytobiorca ściąga z rynku środki finansowe, które mogłyby zostać przeznaczone choćby na kredyty dla przedsiębiorstw prywatnych.

Bezpośrednią konsekwencją takiego działania jest więc właśnie efekt wypierania (wypychania) inwestycji i wydatków w sektorze prywatnym. Proces ten jest jednak znacząco ograniczony w sytuacji, gdy gospodarka znajduje się w fazie recesji, a planowane (prywatne) inwestycje spadają poniżej poziomu wyznaczonego przez planowane oszczędności.

Jakie więc w konsekwencji rządy muszą podejmować działania, aby radzić sobie z deficytem? Podstawowe to:

  • Podniesienie podatków
  • Sprzedaż majątku znajdującego się w posiadaniu państwa, czyli prywatyzacja
  • Ograniczenie wydatków państwa, co często powoduje wzrost niepokojów społecznych i liczne protesty
  • Presja inflacyjna – w powodu zadłużania się państwa chociażby poprzez emisję obligacji, pożyczek zaciągniętych za granicą czy po prostu pokrywanie długu dodatkową emisją pieniądza – wzrasta jego podaż, a osłabia się kurs waluty, można więc takie działanie uznać za ukrytą formę opodatkowania realizowaną kosztem społeczeństwa

Dług publiczny a deficyt budżetowy

Deficyt budżetowy oraz dług publiczny to dwa zupełnie różne pojęcia i nie można ich stosować zamiennie. Dług publiczny to łączne nominalne zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych, ustalane z pominięciem wzajemnych zobowiązań pomiędzy podmiotami należącymi do tego sektora. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania zaciągnięte z następujących tytułów:

  • Wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne (poza papierami udziałowymi)
  • Zaciągniętych kredytów i pożyczek
  • Przyjętych depozytów
  • Wymagalnych zobowiązań (czyli zobowiązań, których termin płatności minął, a które nie zostały przedawnione lub umorzone)
  • Wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem

Deficyt budżetowy, jak oczywiście zostało dokładnie wyjaśnione powyżej to po prostu ujemne saldo w budżecie, czyli sytuacja, w której wydatki w budżecie są wyższe niż jej dochody w danym roku budżetowym.

Warto przy tym zauważyć, że zaciąganie długu publicznego (choćby poprzez emisję obligacji skarbowych) jest jedną z metod umożliwiających pokrycie deficytu budżetowego, a tak naprawdę nawet najczęściej stosowaną metodą zbilansowania budżetu. Tak więc za bezpośrednią konsekwencję deficytu sektora finansów publicznych uważa się właśnie wzrost długu publicznego.

Deficyt budżetowy Polski – jak zmieniał się na przestrzeni lat?

Co roku ujemne saldo budżetu Polski przyjmowało inną wartość. Ile wynosiły one w ostatniej dekadzie, po światowym kryzysie finansowym? Z poniższych danych dowiemy się ile wynosił deficyt budżetowy w latach 2010-2019:

  • 2010: 44,6 miliarda PLN
  • 2011: 25,1 miliarda PLN
  • 2012: 30,4 miliarda PLN
  • 2013: 42,2 miliarda PLN
  • 2014: 29 miliardów PLN
  • 2015: 42,6 miliarda PLN
  • 2016: 46,3 miliarda PLN
  • 2017: 25,4 miliarda PLN
  • 2018: 10,4 miliarda PLN
  • 2019: 13,7 miliarda PLN

Jak więc widzimy te wartości (zwłaszcza w ostatnich dwóch latach) wydają się stosunkowo niewielkie, w porównaniu do tego ile wynosi deficyt budżetowy (według prognoz) w bieżącym roku.

Czy istnieją państwa bez deficytu budżetowego?

Okazuje się, że tak. Co więcej, pomijając takie kraje, jak Palau czy Tuvalu, aktualnie nadwyżka budżetowa występuje także w jednym bardzo istotnym i dobrze nam znanym państwie Europy – Norwegii. W tym roku co prawda zmniejszyła się ona do 0,78% PKB, ale w przyszłym roku spodziewany jest jej kolejny duży wzrost – do 3,68% PKB. Do niedawna, także niektóre państwa Unii Europejskiej, takie jak Niemcy czy Liechtenstein mogły szczycić się nadwyżką budżetową, jednak z powodu dużych deficytów wywołanych pandemią koronawirusa w tym roku, nie ma już absolutnie mowy o takim zjawisku.

Spójrzmy także na sytuację z drugiej strony – gdzie występuje najwyższy deficyt budżetowy? W relacji do PKB zdecydowanym liderem jest Timor Wschodni deficyt tam przekracza 70% Produktu Krajowego Brutto. Natomiast, jeśli chodzi o samą jego wartość nominalną, liderem tego niechlubnego zestawienia są Stany Zjednoczone – łączny deficyt budżetowy tego mocarstwa w tym roku przekroczył już 3 biliony dolarów.

Subscribe
Powiadom o
guest
0 komentarzy
Inline Feedbacks
View all comments