Wydajne zarządzanie gminą, powiatem czy województwem musi się koncentrować w największej mierze na rozwoju infrastruktury i poprawie jakości usług w strefach, za które odpowiedzialny jest dany samorząd. Rozwój ten wymaga prowadzenia przez osoby zarządzające jednostkami samorządu terytorialnego odważnej, ale przy tym odpowiedzialnej polityki inwestycyjnej.
Realizacja tej polityki wiąże się z korzystaniem z zewnętrznych źródeł finansowania, które mogą być wykorzystywane na wydatki na nowe inwestycje ujęte w ramach przedsięwzięć, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Istotnym źródłem takiego finansowania są właśnie obligacje komunalne – instrument znany od wielu lat i z każdym rokiem coraz bardziej zyskujący na popularności. Na czym polega to rozwiązanie? Jak wygląda proces ich emisji? Jakie są zalety obligacji komunalnych samorządu terytorialnego? Na te pytania, odpowiedzi zostaną udzielone poniżej:
Obligacje komunalne – co to?
Obligacje komunalne to obok kredytu podstawowa forma finansowania potrzeb inwestycyjnych dla samorządów terytorialnych. Są one uważane za bezpieczne papiery wartościowe między innymi dlatego, że jednostkę samorządu terytorialnego charakteryzuje przejrzyste i jawne gospodarowanie zasobami, nie może ona zbankrutować, a jej aktywa trwałe są solidnym zabezpieczeniem dla obligatariusza.
Podstawa prawna
Zdolność do emisji obligacji komunalnych została przyznana samorządom w art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, natomiast precyzyjnie sformułowana we właściwych przepisach ustrojowych (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie województwa).
Cechy charakterystyczne obligacji komunalnych
Pomimo, że ustawodawca nie wyodrębnił wprost obligacji komunalnych, jako osobną kategorię to w ustawie można wyodrębnić zapisy odnoszące się właśnie do obligacji komunalnych. Kryteria odnoszące się do obligacji komunalnych to:
- Emitentami są tutaj Jednostki Samorządu Terytorialnego oraz ich związki
- Podstawowym celem emisji jest pozyskanie środków pieniężnych na realizację inwestycji komunalnych
- Emitenci muszą liczyć się z ograniczeniami wynikającymi zarówno z ustawy o obligacjach jak również z ustawy o finansach publicznych
- W procedurze emisji ważną rolę odgrywają regionalne izby obrachunkowe, które mają za zadanie badanie zgodności z prawem uchwał jst. w sprawie emisji obligacji. Dodatkowo, badają one zasady ich zbywania, nabywania oraz opiniują możliwość wykupu potencjalnej emisji.
Funkcje obligacji komunalnych samorządu terytorialnego
Finansowanie inwestycji 
Jak już zostało wspomniane, obligacje komunalne są alternatywną wobec kredytu bankowego formą finansowania działalności jednostek samorządu terytorialnego. Wybór optymalnej formy finansowania wymaga każdorazowo szczegółowej analizy konkretnego przypadku. Zaciąganie zobowiązań z tytułu uprzedniej emisji obligacji komunalnych lub kredytów i pożyczek to nic innego jak tylko wydatki publiczne, związane z obsługą długu, które powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
- Uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów
- Optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów
- W sposób umożliwiający terminową realizację zadań.
Uzyskanie dodatkowego kapitału podczas trudnej sytuacji ekonomicznej
Nie ulega wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego sięgają coraz częściej do omawianego źródła przychodu nie tyle w celu finansowania inwestycji, ile w związku ze złą, a często nawet bardzo złą sytuacją ekonomiczną. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem także zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
- Pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego
- Finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego
- Spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów
- Wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
Proces emisji obligacji komunalnych samorządu terytorialnego
Ponieważ zgodnie z przepisami zadłużenie się przez gminę emisją obligacji komunalnych nie wymaga stosowania się do ustawy z dnia 29.01.2004 roku Prawo zamówień publicznych, cały proces emisji jest bardzo prosty i może być w pełni kontrolowany przez daną jednostkę samorządu terytorialnego.
Analiza ekonomiczna i formalnoprawna
Otóż, przed wypuszczeniem papierów wartościowych jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana do wykonania kompleksowej analizy ekonomicznej oraz formalnoprawnej. Jej funkcją jest przede wszystkim dokładne ustalenie celu, na który zostaną spożytkowane pozyskane pieniądze. Proces emisji powinien być także w odpowiedni sposób zabezpieczony, na przykład gwarancjami udzielanymi przez Narodowy Bank Polski lub przez inną gminę. Analizy muszą zawierać także szczegółowe dane na temat aktualnej sytuacji ekonomicznej na lokalnym rynku. Należy dodatkowo określić potencjalną grupę odbiorców obligacji komunalnych oraz oszacować koszty powstałego w wyniku ich emisji długu.
Weryfikacja i wydanie uchwały
Przygotowane przez jednostkę samorządu terytorialnego analizy są następnie weryfikowane przez organy samorządowe, które poprzez osobną uchwałę mogą wydać zgodę na emisję. Uchwała ta powinna wskazywać także źródła dochodów, potrzebne to sfinansowania zobowiązań wynikających z emisji.
Przedstawienie oferty (publicznej lub dla określonych podmiotów)
Rozpoczęcie procesu emisji zazwyczaj jest realizowane w formie oferty publicznej. Istnieje jednak możliwość jej pominięcia i skierowania oferty wykupu obligacji komunalnych wyłącznie określonym podmiotom. Sytuacja ta może mieć miejsce jednak tylko wtedy, gdy liczba adresatów jest nie większa niż 100 podmiotów.
Zalety obligacji komunalnych samorządu terytorialnego
Bezproblemowa procedura emisji
Po pierwsze, niezaprzeczalną zaletą zaciągnięcia zobowiązania w postaci emisji obligacji komunalnych jest brak obowiązku stosowania ustawy z dnia 29.01.2004 roku Prawo zamówień publicznych, dzięki czemu emitent uzyskuje swobodę w ustalaniu warunków emisji oraz wyboru wykonawcy (banku).
Wyłączenie stosowania tej ustawy powoduje, że emitent nie jest ograniczony terminami, ani dosyć sztywnymi regułami dotyczącymi wyboru najlepszej oferty. Poza tym emitent nie jest narażony na ewentualne środki odwoławcze oferentów, chcących zakwestionować dane zamówienie publiczne. Należy zaznaczyć, że przeprowadzenie emisji w formie oferty prywatnej zwykle jest poprzedzone procedurą konkursową zmierzającą do wyłonienia podmiotu oferującego najkorzystniejsze warunki, ale jest to procedura, której zasady ustala sam emitent.
Potencjalny długi okres finansowania
Po drugie, zapadalność obligacji komunalnych może być znacznie dłuższa niż okres finansowania poprzez kredyt bankowy. Umożliwia to lepsze dopasowanie struktury i harmonogramu spłat do możliwości budżetu. Standardem są obligacje dziesięcioletnie, a coraz częstsze są obligacje kilkunastoletnie. Istotne jest także, że zwykle w ramach programu emisji obligacji emitowanych może być kilka serii obligacji.
Oznacza to, że emitent może według swoich potrzeb dokonać kilku emisji obligacji przed datą zapadalności obligacji z najkrótszym tenorem (okresem, na jaki obligacje zostały wyemitowane). Dla przykładu, w przypadku obligacji kuponowych pięcioletnich przez pierwsze cztery lata po emisji jednostka samorządu terytorialnego będzie pokrywała wyłącznie koszty odsetek, a wykup kapitału nastąpi dopiero po pięciu latach. Warto także zauważyć, że obligacje mogą być również wyemitowane jako obligacje dyskontowe i wówczas emitent nie jest obowiązany do płacenia rat kuponowych (odsetek). Dotyczy to jednak raczej obligacji o krótszym terminie zapadalności.
Duża elastyczność
Po trzecie, emitent obligacji komunalnych ma dużo większą swobodę w kształtowaniu warunków finansowania niż kredytobiorca. Elastyczność obligacji komunalnych przejawia się przede wszystkim w swobodzie ustalania przez jednostkę samorządu terytorialnego terminów emisji oraz możliwości dopasowania terminów wykupu do możliwości budżetowych.
Oczywiście, warunki te muszą być zgodne ze standardami rynkowymi, co ma pierwszorzędne znaczenie na ich popyt. Jednakże i tak obligacje komunalne pozostają bardziej elastyczne niż kredyt, który zwykle jest ograniczony sztywnymi ramami standardowych umów bankowych i procedurami wewnętrznymi banków, określającymi zasady ich przyznawania, w tym oceny zdolności kredytowej. W przypadku obligacji komunalnych możliwe jest również wprowadzenie możliwości wykupu ratalnego obligacji lub zastrzeżenie opcji wcześniejszego wykupu obligacji przez emitenta.
Korzyści marketingowe dla jednostki samorządu terytorialnego
Po czwarte, niewątpliwą zaletą obligacji komunalnych są korzyści marketingowe dla emitenta. Obligacje bowiem postrzegane są jako instrument bardziej nowoczesny niż kredyt czy pożyczka, a samorząd je emitujący – jako prorynkowy. Korzyści marketingowe z emisji obligacji są jeszcze większe, jeżeli obligacje są wprowadzone na rynek Catalyst. Upublicznienie informacji o emisji i emitencie pozwala pokazać daną jednostkę samorządu terytorialnego na rynku kapitałowym, zaś spoczywające na emitencie obowiązki informacyjne mogą być – przy zachowaniu granic określonych przepisami – elementem wspomagającym promocję gminy czy miasta.
Burmistrzowie czy prezydenci miast, które wyemitowały obligacje podkreślają, że odbiór obligacji jako sposobu finansowania inwestycji jest często bardziej pozytywny niż zaciąganie kredytów. Korzystanie z obligacji traktowane jest bowiem jako przejaw nowoczesności w zarządzaniu finansami. Wprowadzenie obligacji na rynek Catalyst daje także możliwość zaoferowania mieszkańcom nabycia tych obligacji. Będzie to miało szczególnie pozytywny wydźwięk marketingowy, gdy będzie połączone z ofertą publiczną, w której będzie mógł wziąć udział potencjalnie każdy mieszkaniec danej gminy.
Niższe koszty obsługi i opłacalne oprocentowanie nominalne 
Na koniec warto wspomnieć, iż porównując koszt obsługi kredytu i emisji obligacji komunalnych, trzeba pamiętać, że w przypadku obligacji odsetki płacone są zwykle raz do roku, co powoduje, że dla takiego samego oprocentowania nominalnego, efektywne koszty obsługi obligacji będą mniejsze niż w przypadku kredytu z odsetkami płaconymi co miesiąc lub co kwartał. Wynika to z uwzględnienia wartości pieniądza w czasie. Poza tym generalną prawidłowością jest również to, że nominalne oprocentowanie obligacji zwykle jest mniejsze lub porównywalne do oprocentowania kredytu komercyjnego.
